武大教授建言土地改革：村外人要想承包土地得有门槛-张培刚发展研究院

　　当前，农民工市民化已经是箭在弦上，怎么市民化，这个问题有很多的争论与观点。我今天要提出的这个问题，可能是我一家之言，但我这些观点在《光明日报》等杂志上也发表过，也引起了一些重视。我们说中国农业劳动力转移和其他国家劳动力转移与工业化劳动力转移有很大的差别，中国农业劳动力转移分为两部分：首先是职业的转换，然后才是身份的转换。经过三十多年的发展，我们已有2.6亿劳动力转移出来，有1.6亿是异地转移，目前在农村里剩下来的基本上是老人和妇女，需要转移出来的人已经不多，所以劳动力转移职业转换阶段已经基本完成。于是我们进入到第二个阶段即身份转移。农民工之所以没有成为城市的居民，一般人认为因为城市户籍制度改革，原因是公共财政难以承受再一个是既得利益的阻拦，08年以来，十一届三中全会到十三届三中全会多次强调要对农民工防止身份限制，甚至提了三个一亿人的目标，2014年7月份国务院也出台了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，从中央的决心来看，户籍制度改革势在必行，限制农民工市民化的户籍障碍不久会拆除。

　　现在又出现了一个新的问题，我们说户籍制度的藩篱已经被拆除，接下来土地制度改革又会摆在我们面前。土地制度的问题在哪里？进城的农民工经过多项调查表明，农民工大多愿意在城市安家，但农民工大部分都不愿意在城市落户，原因在哪里？原因就是农民工不愿意把土地承包权退还给集团，这是一个根本的原因。现在，农民的承包地由福利和保障的功能逐渐转变为财产的功能，农民不愿意退出承包地，不是因为生活与工作的保障，农民大部分不愿意回到农民种地，这一点是可以肯定的，他们不愿意退出承包地，是因为承包地可以带来租金和分红的收入，这是他们不愿意退出的根本原因。

　　不愿意退出承包地是否意味着农民放弃承包地作为取得城市户口的前提条件，今年7月出台的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中提到，农民工转入城市户口里是否退出土地的三权，应该在尊重农民意愿基础上试点，土地退出可以试点，这是中央在这个问题上的重大进步。但该文件仍然坚持不要把农民工退出土地承包经营权、宅基地作为在城市落户的前提条件，但这恰恰是我要提出不同点的地方。我们认为不把土地退出作为城市落户的前提条件是不可行的，农民工在取得城市户口时必须放弃农民户口，同时放弃承包地。

　　其理由是：按照《宪法》其他法律规定，承包地是集体所有，户口牵入城市之后，农民就不是集体成员，既然不是集体成员为何要保留集体承包地，这在理论上说不过去。第二，农村土地承包法明确规定，农民家庭取得社区的城市户口时应该把承包地交给集体，如果不交，集体有权收回。这意味着农民在城里落户，不交回承包地是违法的。第三，进城落户的农民工仍然保留承包地不利于土地规模化经营，进城农民不是自己耕种土地，而是租给别人耕种，现在土地使用权是三权分立，农民工把使用权转让出来，农民工在城市里成了新市民，就有这样的现象，农民有承包地，但远在城市，就成了不在地主，对在农村从事生产经营的生产者，没有承包权，只能经营，显然不利于长期投资和家庭农场的稳定发展。因此在农民工取得城市户口时必须要把承包地退给集体，既符合我国法律，也有利于农村土地向经营主体转移，有利于规模经营，但进城落户的农民工如何退出承包地，这是我们要研究的一个迫切的问题。

　　最后我要提出这样一些思路，土地改革的原则是要坚持集体所有制、农民利益优先还要土地规模化，土地改革的突破口是我的观点，要重新界定集体成员的资格。《宪法》《土地管理法》规定，农民属于集体成员集体所有，以及集体所有的土地只能够由本集体内的成员承包，集体成员在这里面是一个非常重要的概念，但在任何一个文献当中(学者解释当中)都没有把“集体成员”这个概念做一个很清晰的解释，没有解释可能是因为这是一个尝试，集体成员应该就是世世代代生活在本村的农民以及后代，集体成员的定义恰恰是个非常简单的定义是有问题的，是改革的突破口。集体成员是长期居住和生活在本村的农民，这是从静态角度来定义的，这个静态的定义适合于传统社会，传统社会人口流动不大，农民基本上一辈子都呆在本村里，但在现代社会，人口流动非常频繁，在这种情况下，如果按照静态的定义，今后留下来的集体成员就越来越少，而且大多数都是老年人，在集体成员不断减少，以及老龄化越来越严重的情况下，集体土地又谁所有？

　　即使村集体不会消亡，承包地如果不是无偿地退出，留下的农民有能力出钱来补偿退出承包地的农民工吗？以及他应该要补贴吗？我认为这是行不通的。从法律上土地是集体成员集体所有的，为什么留下的农民工出钱收回土地，从能力来说，他们是没有这个能力的。当然我们说农民工进城成为城市新市民，退出承包地应该是有偿的退出，如果无偿退出会增加很多障碍。

　　解决这个问题的关键是什么？解决集体成员公有的定义，只要承包本集体土地的就是集体成员，创新之处突破以往集体成员的封闭性。具体所谓在城市落户的老成员退出集体时，可以由新成员加入这个新集体。这就涉及到户籍制度的改革，现在所说的户籍制度只涉及到农村人口允许在城市落户，没有涉及到城市人口到本村落户，这叫要求社会制度重大变革，变革的关键是允许我国公民自由迁移和定居，城里人也可以到农村定居，农村人当然可以到城里定居，只要你愿意，就可以随意在任何地方定居，这就是户籍制度改革的关键。

　　同时涉及到土地制度的改革，现行土地制度只允许本村集体成员承包集体土地，我们应该修改法律，允许外人可以承包本集体的土地，只要他们愿意作为该村的集体人员，在村里安家落户。

　　改革的主要思路是市民化的改革就是农民工退出集体的过程。当农民工的城镇户口的时候，就相应地失去了集体人员的资格，交出承包地。预示同时，想要经营本集体土地的外人可以加入本村的新集体，同时把户口转到新集体中来。实施路径就是符合城市入户的农民工有偿地退出承包地，同时允许成为城市户口。愿意承包和经营集体承包的人，首先有偿取得承包地，也就是说土地要退出，退出要有人接手，接手承包的人必须要办里加入集体的手续，同时退出城镇户口以及其他村的人口。设立土地交易市场，让愿意土地承包地的农民工可以在交易市场进行转让。

　　当然，这些新的承包人必须要有准入的表现，本村集体成员有优先权，村外的人如果要承包集体土地，必须要设立一个最低的土地流转门槛(一亩、二亩不行，必须要有一定的规模)，同时要设一个最高流转面积的限制。村外人承包本村的集体土地时，当然要遵守农地农用的要求。另外一定要有一定的投资承诺，本村农田或者基础设施的改造，要有一定的承诺，新成员必须要是自然人，可以是城市人，也可以是外村人，这都是可以的。

　　总结，今后农民工市民化的过程，不只是城市户籍开放的问题，而是系统性问题，城乡户籍制度和土地制度联动才能成功。把静态集体成员变成动态的集体成员是改革的突破口，也就是说要农民工进城落户的同时退出农民集体土地，放弃集体成员资格，让外村人或城市人进入成为新成员。户籍制度和土地制度同步改革的要点就是在全国城乡全部放开户籍制度限制，让人口可以在城乡之间自由流动。农村的户籍也应该放开，向城镇人放开，城镇人也可以到农村落户，这一点现在没有做到。同时还要取消集体承包只能在现有农村集体成员之间内部进行转让，让承包地在全国范围内转让。改革的路径，在农民进城落户的时候，退出集体转让承包地，承包地受让人加入集体，土地流转按相关程序进行。

　　进城落户的农民工要求放弃承包地，并不侵犯农民工的利益。现在有人说，要农民放弃承包地等于侵害农民是对土地承包权的权益，如果是无偿的收回承包地，可以说侵害，但现在是在市场上交易土地，农民是自愿放弃承包地，因为获得了相应的报酬，在这种情况下，并没有侵犯农民工的权益，反而成为他在城市安家落户购房的一种补贴，如果一家有五亩地，一亩地卖二万元，就可以卖到十万元，加上宅基地的钱，就可以作为在中等城市的首付。有人担心农民工户口转到城市，成为新市民之后，由于情况的变化，在城市失去了工作，在城里就呆不下去，农村又回不去，这是一个担心，于是变成政府的负担，会使改革失败，其实这个担心是多余的，首先新市民失业只是个别的现象，不可能成为大范围的现象，这一点可以肯定。其次，少数人即使失业，也不应该让他们回到城市，而是政府给予救济，为他们创造就业的机会，正如现在城市失业群体一样，倒回到三十年代，很多城市居民都是农民，都在城市生活下去，很少有人返回到农村。

　　承包地允许在土地交易中心给外村人、承包人间流转，这并没有改变土地集体所有的性质，在市场上交易的仍然是土地承包经营权，并不是所有权，土地仍然是集体的事实没有改变。受让人获得了土地承包权，必须到该村签订承包协议，并在该村落户，否则转让无效。可以说过去土地是固定的，成员是固定的，现在进行的改革就是土地仍然是固定的，假如一个村有三千亩土地，这三千亩土地仍然是村集体的，但成员是有变化的，过去有200个成员，现在是100人，100个成员中可能外来有50个，可以是变化的，因为退出了就有新的人来加来，但还是这个集体的成员。当然还有一些要问题的，这些都是具体政策制定的问题，但我的观点认为，现在已经到了迫切需要迫切农民工市民化难题的时候，这是一个主要的思路，另外也是一个可行可操作的思路，同时也在维护我国大的基本规律，也就是说土地制度为集体所有的制度没有变化下的一种新思路。

　　我的发言完了，谢谢大家！

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