社科院专家：英国公务员以前不用交养老金-张培刚发展研究院

　　先给大家介绍一下，为什么我会选择这样一个题目。在2009年，我国准备“十二五”规划，当时中国社科院得到国务院委托的14项课题，其中一项是社会保障，委托给我的团队进行。当时考察了中国社会保障状况，同时基于以往的研究积累，选择的主题是“强化社会保障体系的公平性和可持续性”。当时研究的出发点就是我们基于收入分配的研究，发现如果在城乡居民的收入差距上包含了社会保障带给人们的福利，会发现收入的不均等更加提高，这说明社会保障非但没有起到降低收入不均等的作用，反而加深了收入不均等。这次又得到了一个交办的任务，社会保障改革总体思路。交办者说给你一个问题，你自己想办法去做，恰好2013年交办任务是养老保障改革，当时已经做了文献综述，另外做了四个城市20多家企业的调查，以及社保部、社保局，一系列跟社保有关的机构调查。当时发现在媒体舆论以及这个领域的研究者，他们强调的是城市企业职工和机关事业单位人员在社保责任和义务，以及受益程度上的差距，所以强烈呼吁整合双轨制。但我们注意到，占我国人口大多数的农村人口和农民工(我一贯把他们叫农村迁移工人)，在社保方面保护不足依然存在，而且他们更需要得到基本保护，因此当时我们提出的是整合多轨制。这篇文章发表在经济研究(去年第12期)，今年一下又来了这个任务，怎么样在自己原来的基础上能够写出一点新意，这是对我们的最大挑战。我在后面介绍中会谈谈我的想法，这是提纲。

　　新意从何而来？我们注意到越来越激烈的争论，无论是媒体上报道的争论，媒体人员还是研究者，他们的意见倾向都是为某一个具体的倾向来争利益，在激烈的纷争中，人们在争论的时候就忘记了起点在哪里？所以我们想，一定要回到社会保障之所以产生的起点上，它有人类的共同价值观，才会有这样的保障，所以我们回到起点研究。第二，我们注意到，从上世纪80年代，欧美福利国家都进行了社会保障改革、福利体系改革，从他们的改革中，我们用他们的案例和文献来提炼出他们在改革中制度设计的一般原则，他们为什么改？就是福利超出了基本的功能，所以从他们这儿得到了经验。另外一个，因为欧美国家毕竟和中国这样一个发展中而且是转型中的国家有很大的不同，所以又回到经济学的基本文献，看一看劳动力市场的形成，一个统一的劳动力市场需要什么样的社会保障体系来相匹配。这样的话，我们做了进一步的抽象，看一看中国社会保障体系的转型愿景。愿景并不是说今天就能实现、明天就能实现，但至少是中国整个经济体系从计划向市场经济转型应该走的方向。最后我们就提一下转型的路线，做了总结和讨论。

　　在这样的考虑下，整个研究主要回答这样三个问题。下面就这几个问题逐一进行说明。

　　为了回答刚才这几个研究的焦点问题，主要采用了以下数据和信息来源：一个是国际组织和中外学术机构的研究报告(就是刚才所说的要去讨论社会保障体系它作为基石的基本价值观)；二个是参考了有关社会保障的法规法律、政府文件和统计资料。近两年特别是2014年，一系列新的文件和规定都已经出来，必须要看到哪一些是对以往问题的回应，哪一些还没有完全回应现在新出来的问题；三个是以往的积累和2013年的调查；四个是我自己今年参加了国际重点协助项目和国际会议，大概对20多个国家会议参加者包括澳大利亚前总理陆克文做了深入的访谈，从访谈中知道别国的经验与细节，因为光看文献得到的是宏观、粗略的认识，当你问道每一个人他的社保安排是怎样的时候，就会得到一个丰富的、立体的，关于社会保障制度运行的理解。

　　理论原则和现实制度改革的经验。从哪儿说起？首先为了这一次的任务，我又组织了三个研究室的年轻人员做文献综述。这些文献综述他们告诉我们，已有的文献和研究已经知道了什么，我就会去寻找这些文献现在还没有告诉我们的答案，另外一些新的文献也出来了。所以在我的写作中主要参考了最新发表的“国际劳工组织2014到2015年世界社会保障报告》OECD2013年养老保障概览，以及一系列联合国[微博]的文件。从1952年有最低收入保障公约，我国是劳工组织的参加者，也是这个公约的签约国家，同时还有2009年为了回应2008年金融危机，联合国行政系统首长会议提出了社会保障底线动议，我之所以把英文写在这里把这个内容翻译成了地板。它实际上是底线动议，就是社会保障体系功能：第一就是要预防贫穷，意味着社会保障线设在贫困线的附近；第二减少不平等，因为越是贫穷的人如果得不到保障，很难跳出贫穷的陷阱，不平等会增加甚至会固化。以往研究表明，如果贫穷的人没有特殊的社会支持，他的孩子还会贫穷下去，孩子的孩子还会贫穷，社会保障有一种功能就是切断贫穷传递，再一个就是增进社会包容。如果说社会保障和人们遇到风险的时候得到的帮助只限于一小部分人，相当一部分人得不到保障，实际上就是被排除在社会之外。它的价值观到底是什么？所有的谈话伙伴都会说，我们的社会不允许任何一个人因为疾病、因为老龄、因为残障、因为突然遇到的天灾人祸会陷入贫穷，遭到排斥，同时把贫穷传递给下一代，这是社会共济的价值观。意思就是说在政府干预和国家参与的情况下，社会成员互相帮助。社会保障无论是社会救助、社会服务、社会保险都是通过整个成员的努力，年轻人帮助老年人、健康人帮助得病的人、非贫困人口帮助贫困人口，所以是一种社会共济，既是工具又是目标又是一种价值观。

　　因为有这份报告，我不会读所有的东西，如果同学们有兴趣，我会发给每个人，只要你们给我的邮箱地址。首先照顾到的就是低收入者，他们主要用救助制度，因为救助制度在不同的国家，像美国用一系列的救助制度，针对穷人的困难进行帮助，但未必穷人都去参加社会保险。可是像澳大利亚这类的国家，会把穷人包容进社会保险体系，但前提就是要非常严格精准的社会管理，他会管理到到每一个人，当你的收入刚好在贫困线以下，就会拿到非缴费的养老金，如果收入越过了贫困线，就要进行缴费，这需要非常精准和严密的社会管理。他们原来就有这种制度，为什么我这儿说现在的监督和审查更严格呢？我举了一个德国的例子，他们对每个救助的人会有专门的人去观察你，也会去帮助你，在德国的时候，不是只一个人，如果他失业了，但是的配偶没有失业，他要按照全家人口的收入进行平均观察，只给你救济金和失业金都是低于贫困线，同时根据情况给住房补贴和取暖补贴，他们会早上五点敲门，看你们家到底几支牙刷、几双拖鞋，看起来是真的不尽人情，但作为一个社会的救助，还是要避免人性的弱点，因为无论怎么样，这些资源都来源于对大众的需求。在普惠制的医疗保险制度下，要维持最低的保险费率，同时这只是最基本的医疗服务。有一些人他会要求我还要特殊的服务，你就要为这个服务去付费。我当时访问澳大利亚前总理，澳大利亚每个人缴纳基本医疗保险的钱是收入的1.5%，他自己对一些特别的医院感兴趣，又拿出收入的1.5%去买自己特殊化的需求，但两种保险面对的服务都是优质的服务，这又跟我们国家在江苏一带地区，他们给公务员、教师也有附加保险，附加两个点，问题是他们都是在同一个大锅里捞出来的供给利益，你就不知道他多出来的2个点是不是超出了应有得的水平。

　　在养老保险中，它的改革是缩小政府作用，扩大社会参与和责任分担，密切个人义务和受益水平之间的联系。他们做了这么多改革之后，关键是要削减超出基本需求和基本线上的福利，改革说了这么多的制度原则，结果是什么？以养老为例，这是取自于2013年OECD社会保险概览，我们注意到OECD这几个国家(我把它作为一个参照)，其他几个国家都是我从大量表格中挑出来的，之所以这样做，这些国家的人，我都对他们进行了访谈，知道他们的事儿，可以解释数据背后的原因，否则的话，很可能列出一大堆数据，但你不知道数据背后到底表达的是什么，在这种情况下最好不要贪多。我们会注意到以往我们认为高度福利国家(典型是瑞典)，实际上经过改革之后，养老保险替代率是55%，但有一点我不能肯定，是不是加算了10%的国民养老金，国民养老金意味着不管收入高低、不管贡献到小、不管穷富，每一个人只要是瑞典国民到了退休年龄都有一份，这一份仅仅是10%，10%是保证他不会饿死、冻死，这是非常低的，但上面有一系列的再附加上去的其他保险。美国是非常自由主义的市场经济，但大家看它的养老替代率，最后是高于所有国家，88.9%，也高于OECD水平，但美国有一半是公共保险，有一半是自愿缴费的保险，大家如果有兴趣可以看一下，就会知道这是非常复杂的系统。

　　福利改革对改革我提到的这些国家，全都是困难重重。刚好7月初，我和英国外交官进行交谈，我问他英国福利改革怎么样，因为2013年我访问英国驻华大使馆的官员，他说我今天晚上打电话给我妈妈，因为她还没到领保险的时候，所以我谈到的这个领域，养老保险比其他任何保险都要复杂，也就是说领保险金的人可能知道自己领多少，他也许不太清楚制度是怎么运行的。他打完电话以后，他说我妈妈也不清楚，他说我还是给你一个网址，你自己去冲浪。我冲了半天才知道，英国一直在改革，改革的结果就是英国将在未来90年，他们的资金都是可持续的。这位外交官跟我说，你不知道原来我们公务员是不用交钱就能得到养老金，但在五年前，要交1%，五年内一下提到7%。我说那你不满意吗？他说意味着现在每个月就得多拿出一些钱，为了我的未来进行储蓄，其实我不想这么干，我想更多地消费，但公务员是不能上街游行，跟他们同样实行改革的教师这两天已经上街。改革已经出动了所有人的奶酪，要想得到大多数人赞同其实是不可能的，需要政府从长远利益进行决策，而且是尊崇公认的价值观。

　　中国社会保障转型的愿景，讲话我所说的这些国家，所有社会保险制度都有一百多年，统一了劳动力市场、资本市场等机构，老百姓尊崇法律意识很强，中国其实是不完全具备的，在这种情况下我们也要进行改革，改革就要尊崇底线原则，既要预防和减少贫穷，同时考虑怎么样优化资源市场配置，促进就业，这样和经济目标也要兼容。这样福利国家的改革，正因为福利太高了，妨碍了经济目标的实现，反而支持不下去。

　　提出这个愿景时，通常会是一种设想，设想就是应该有什么、应该有什么，其实一个研究者很难穷尽它应该有什么，但一定可以根据公认的经济学原则去说它不应该怎么样。为了这个，我赶快又把经济学原理拿出来看看，抽象出一个统一的劳动力市场它应该和什么样社会保险体系相匹配。我提出几点：第一它的制度安排不会造成市场扭曲。我的定义就是不要改变它的方向。我参加了世界银行[微博]副行长会议的讲座，其中有一位是墨西哥人，他说墨西哥在社会保障中实行了“双轨制”，正规企业的人自己给企业交钱，非正规的工人拿政府的非缴费养老金，结果正规工人都要把自己装扮成非正规，企业本来该扩大规模也不扩大，因为正规和非正规有一个规模线，这样的话，有一定经济最优规模也达不到，而且逃税逃费非常严重，最后导致这个体系运行不下去，所以当时他提出来的就是马上墨西哥的养老保障体制必须进行一种改变。我当时一听，怎么觉得这个事就像说中国的一样。二是社会保险安排不至于妨碍劳动力正常流动。三是社会援助规则的设计，不至于减少人们对劳动力市场的参与及其工作努力的程度。再就是社会保障税和费水平的设定，不至于促使竞争性企业因用工成本过高而削减工作岗位。2013年调查中发现中国税率太高了，无论到哪个企业都说要减税，在这种情况下，我们不想作弊也得作弊。

　　中国社会保障体系中的制度障碍，就简单地说一下，我们在2010年中报告已经提出的，一方面是公务员事业单位保障过度，另一方面农村人口，特别是农村迁移劳动者他们的保障不足。关于税，对应了我刚才所说的基本原则，中国社会保障缴费竟然是世界第三，我们凭什么当第三，虽然说我们可能是世界上最大的经济体，但要看一看，我们还有一二千万贫穷人口，如果平均一下就会知道，这实际上是缴不起的。我顺便给大家讲一下，刚好写作的时候看到《人民日报》一篇文章，就说农村的养老保险跟城市职工的养老保险受益差了多少，城市职工和事业单位、公务员差了多少，这种比较其实是很不严谨的，因为农村现在养老保险其中得到的是非缴费的55元公共养老金，而城市职工是缴费的，所以我就想告诉同学们，比较的时候一定要让它在同样的条件下进行比较，很多统计方法实际上就是要给你一个相比较的东西，一定不要拿不可比较的东西得出结论。作为城市职工的保险中间要考虑到，在那里更多的人是教育程度比较低的，人力资本回报比较低，他和机关公务员这些，在人力资本上本来得的就不多。未来的养老保险反映的是在职期间人力资本回报，如果要比较的话(当时我让我的一个研究生)，用了一万多人挑出来这两种体系里面，同样的年轻、同样的学历，用这样的人进行比较，得出来的差异确实有，但不像人民日报所报道的那样。对于媒体的人，希望在报道的时候，一定尽可能看全这些人说什么，而不是拿出一个耸人听闻的标题，激起社会更大的愤怒，这样不帮人解决问题。我们拿到了尽可能得到的数据，因为2013年、2014年的数据都没有，测算出来的保险覆盖状况，这张表只是想告诉大家，我国农民工在养老保险和医疗保险上覆盖率还是在30%以下，这就是我说他们保护不足的一个证据。

　　结果：转型的论证是根据刚才一系列陈述来的，一个就是多轨制造成了不平等和社会排斥，而且造成社会内部之间的疏理。在改革刚开始的时候，中国的社会保障是一块一块的，国有企业改革赶快给城市职工建立了社会保障制度，其他的这些制度都是当危机来临的时候一点一点上去的，恰好就把公务员和事业单位给放到了这一角，当时是劳动力市场分割的一个结果，现在它就成为劳动力市场不能整合的原因了。所以改革多轨制是社保体制总体改革的关键。我举一个例子告诉大家它的问题所在，2013年到上海调查的时候，一个大型国有企业集团告诉我们，每年为了社会保障制度不公平要支付一千万元的维稳资金，原因就是国有企业大家能够想象到，以前有警察、有教师、有医生，改革之后他们按照企业待遇，可是他们的同事们、在他们旁边学校里的这些教师和警察、医生，就完全是另外的制度，这样的话，他们就不断地诉求自己的利益，而且最开始，从复转军人开始，一部分分到企业，一部分分到政府，政府得到的就很多，复转军人就开始诉求，他们的诉求得到了满足，于是得到的补贴，他们得到之后高级知识分子不干了，初级知识分子也不敢了，在无锡的时候，政府按下葫芦浮起瓢，哪个集团都不满意，哪个集团都认为我应该从这个锅里舀出更多，但谁都不想这个锅里到底有没有你。

　　劳动力非正常流动妨碍经济增长，我不具体说了，一个非常明确的例子就是，当劳动者保护不足的时候，他们的流动性过高，这种过高损害了人力资本的积累。同学们自己也知道，自己不停地跳槽，人力资本积累是很少的，我去访问泰昌，那里聚集了200多个德国企业，他说中国学生怎么回事，他们本来就不能马上上岗，好不容易培训可以上岗了，可还不到一年就走了。如果社会有包容性，如果社会保障是平台式的，我想哪个人也不会糊涂到放着自己积累的密集不要而走掉了。转型路径，帮助穷人必须要非常精准，以往从80年代就开始扶贫，但是非常粗糙的。中国所有的事儿，跟外国人说，我有，但你有不见得你做到位。再一个就是强调底线，只有把待遇放到底线，才有可能收税和费，如果待遇高了，就没有办法保证财政的可持续性。

　　弹性附加保险和差异化安排。政府、国家管的就是基本，基本之上的事儿交给市场、企业和个人。相对于健康保险，在健康保险里，我当时在报告中推荐了台湾的全民健保，国民政府从南京搬到台湾之后，一步一步保险，先是军工教，下来之后才是劳工，所以是多轨制，多轨制就使得每一种保险的财务都不可持续，因为保险原理就是规模越大，风险分散才越有保障，所以台湾进行了二次改革，现在每个人手里一张健康卡，你可以得到同样的保障，所以在健康保险里我推荐了这个模式。在养老保险中，我推荐的就是瑞典模式，因为在这之前，诺贝尔获得者给中国政府提建议是澳大利亚模式，如果参加正规保险就不拿非缴费的养老金，这很容易识别，但我们现在看到，墨西哥采纳的就是这种建议，最后整个体系根本不能形成，为了这个最好所有公民不要识别，每个人都少少一点，而这一点是低于贫困线的，下来之后自己再储蓄，企业也会根据它的竞争需求为了它稳固的核心队伍去做出企业的贡献。

　　我在这过程中看了许多卫生部、社保部的政策报告，都要提出，先要提高统筹层次，我认为这是颠倒了优先序，因为社会矛盾集中在多轨制，大家想想13亿统筹到中央然后再做合轨，更难，所以我说优先于基金统筹层次的提高。在制度整合的进行中，提高社会管理能力以及保险管理和相关服务能力；在管理能力增强的前提下，提高基金统筹层次。

　　当然任何改革一定是老人老办法，新人新办法，中人用过渡规则，这是社会的长远利益。

　　改革的启动，我不重复，所有的这些建议，一是要划清政府和市场的界限，二个是要明确政府、企业、个人和家庭的责任，我作为一个经济学人，只是把经济学逻辑从头贯彻到底，至于说政策什么时候来，那是政治家的责任。谢谢大家！

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