近年来，一些地方经济发展起来了，产业集群建立了，但农民工却不愿意继续留在当地工作，由此使不少企业不得不遭受“招工难”之苦，地方政府也面临如何保持经济可持续发展的难题。作为福建省经济发展最快、实力最强和最具经济活力的地方之一，晋江市也面临类似的挑战。但晋江人素来“敢为天下先”，本着先行先试精神，其在农民工“进得来、融得入、留得下”方面进行了一些大胆尝试，得到了中央领导的肯定。为了了解晋江市这些创新之举的具体内容及其对全国实践可能暗含的启示，中国社会科学院社会学研究所于8月中旬组织青年研究人员赴晋江就新型城镇化问题进行了调研，获得了以下认识：
第一，农民工的市民化既是经济与社会可持续发展的内在要求，又会为地方的经济转型和产业升级提供强有力的人力资源支持。晋江市在让农民工“进得来、融得入、留得下”方面的主要经验包括：（1）将鼓励落户和教育均等化作为促进经济可持续发展的“先手棋”，在国家政策范围内先行先试。（2）以实有人口的切身利益而不是政府部门的利益为政策目标。（3）建立健全政府、社会、企业、个人共同分担的成本机制。
第二，要推动农民工的市民化、要强化地方可持续发展的动力，就需要避免“洼地效应”，预先做好顶层设计。这些政策设计包括：（1）将市场需求与以人为本的城镇化结合在一起，推动地方政府转变发展观念，强化其主体服务意识。（2）强化中央政府的统筹功能，在教育、社保等基本公共服务方面，推动教育和人社部门财权与事权的统一。（3）按照实有常住人口而非户籍人口进一步配置公共资源。（4）吸纳多元社会主体的参与，通过建立常规协商机制、引入专业社会服务力量，促进现代化社会治理体系的成型。
晋江市先行先试的有益经验
晋江市常住农民工数量达到了110万左右，占福建省全省农民工总数的八分之一，是制造业用工重镇。晋江市作为一个县级市，在政策允许范围内，“敢为天下先”，创造性地在全省率先实行了一些新的尝试，初步探索了新型城镇化的经验。
1.在户籍改革和教育管理制度上，先行先试，尝试突破经济社会治理体制的瓶颈，建立新的城市社会生态。早在2011年，晋江市就着手改革原有户籍制度、实行居住证制度。这个制度允许年满16周岁、有稳定住所、稳定就业的农民工申办居住证。让农民工持有居住证，并不简单地将之视为一种人口控制手段，而是赋予他们在义务教育、社会保险、选举权、医疗卫生、事业单位招聘等30多个领域的市民化待遇。据悉，晋江市将在2018年实现务工人员社保的全覆盖。这样，虽然那些不愿转户的农民工没有晋江的户籍，但已大大缩小户口本与居住证之间的公共服务差距，努力使农民工成为“新市民”。仅以教育为例，全市各类学校均接收外来务工子女“零门槛”入学，解决了20.33万外来工子女的入学问题，使外来适龄学生占晋江学生总数的比重达到了58.7%（超过了本地学生），其中93.3%在公办学校就学，在农民工子弟学校入学的学生，也获得了学位费的补贴。同时也通过教育与升学制度改革，解决了农民工子弟的异地就读与高考问题。
为强化农民工的市民化进程，晋江市还在2012年就放宽了落户条件，进行了大胆改革，将户籍申请者的居住年限要求，由原来规定的5年放宽到2年甚至1年，住房条件的限制也由“稳定居所”放宽到“无房”，使1万多户农民工通过落户顺利转化为新晋江人。
2.以实有人口推动公共服务均等化和一体化建设，紧密结合本地实际，以农民工的需求和利益保护为出发点设计社会政策。许多地方推进的公共服务均等化，都是以户籍人口为主要目标群体。而晋江市通过居住证制度，则以实有常住人口为重点，将大量农民工纳入政策覆盖体系。面对农民工子弟的教育诉求，晋江市不分户籍，率先落实了公办普通高中免收学费，公办职业教育学校免收学费的制度配置。
晋江市还在全省率先作出了“三不”承诺，即决不让一名务工人员子女失去接受义务教育的机会、决不让一名务工人员因恶意欠薪领不到工资、决不让一名务工人员维不了权。可以说，这“三不”承诺都是与农民工的切身利益密切相关的。
将农民工的利益而不是政府部门的利益作为政策目标，实际上就树立了农民工市民化的社会治理创新目标，打破了一些部门为方便管理而限制农民工落户的行政管理障碍，推行“先落户、后治理”的以人为核心的新型城镇化举措。只要符合落户条件，一律先接收落户，再跟进计划生育等各项社会治理行为，否定了将落户与落实计划生育政策和征收社会抚养费挂钩的传统工作思路。
3.发挥企业和社区在吸引农民工方面的主体作用。晋江市推出了在规模以上企业建立集体户的新办法，一企一户，让居住在企业里的农民工便于落户于集体户。企业负责人担任集体户的“家长”，在落户后跟进计生和其他社会治理服务。晋江市目前已有300多家规模以上企业建立了集体户。针对那些既没有房屋又没有单位的农民工，晋江市规定以镇（街道）或村（社区）所在地为公共地址设计集体户，从而解决了落户的“住房”与“单位”等申报问题。
另外，为了让农民工“融得入”，晋江市认识到应该将企业文化建设作为抓手，着力营造政府、企业和社区为一体的关爱农民工的良好氛围，建立健全政府、社会、企业、个人共同分担的成本分担机制，让他们融入企业和学校，融入社区和政治，让他们有归属感。在这一思想的指导下，晋江积极吸收农民工参政议政，使目前当选代表、委员的外来人口人数达到了341名。
“晋江经验”的启示
“晋江经验”值得重视，这主要体现在两点。
1.应坚持以人为核心城镇化，而不是仅仅热衷于土地城镇化，在观念和行为上真正表现出对新型城镇化的认可，在职能、体制、政策上进行相应的调整。即使在常住人口达到300万左右的城市，也可以根据当地具体情况，创新吸引农民工落户的政策设计。
这些话听上去容易，但做起来难。尤其是在与其他条件类似的城市对比中，更能看出晋江的可贵。比如，在我们调研过的某南方城市，当地政府仍然将外来流动人口——农民工作为城市发展的负担，在农民工随迁子女入学、社会保障、住房等公共服务配置方面，对农民工设置重重屏障。以农民工随迁子女教育为例，我们调查的那个市尚有46.19%的农民工随迁子女只能进入办学条件相对较差的民办农民工子弟学校（某民办学校校长估算的比例为60%左右）。而且，政府无意承担民办学校小学每人500元/学期、初中每人700元/学期的学位费，只有在公办学校就读的农民工随迁子女才可以享受该项补贴。农民工随迁子女在义务教育阶段以后，更面临着升学难的问题。只要是该市六个城区以外的户籍人口，即便是其下辖各县，其随迁子女便无法升入该市城区的普通高中，只能到城区职业高中就读，或者回到老家高中就读。外省流动农民工随迁子女还进一步面临异地高考的问题，在当地参加高考，必须满足在初中就读三年、高中具有完整学籍、父母一方在流入地具有合法稳定职业和住所各三年等条件。从城市规模来看，该市与晋江市一样，同属于“差别化落户政策”中“合理放开落户限制”的城市类别。而且，该市的外来流动人口只占常住人口的37%，数量上远低于户籍人口，但各项公共服务对外来人口的开放程度却远逊于晋江市。
2.“晋江经验”很好地诠释了农民工市民化与经济转型之间相互促进的关系。表面看起来，农民工的市民化是经济发展压力倒逼的结果，但在本质上，其反过来又大力促进了经济的可持续发展。
晋江市与其他城市一样，同时面临着劳动力市场变化和产业转型升级两大结构压力。从劳动力市场来看，一方面是新型工业化的持续转型，一方面是人口红利消失带来的劳动力供给减少和人口老龄化的深化，“用工难”成为各地发展不得不面临的问题。再加上新生代农民工在生活机遇、受教育程度等方面的提升，他们对城市公共服务、薪酬待遇、工作环境等有着更高的要求。而产业转型升级的压力也要求晋江市必须全面提升城市的公共服务。晋江市在农民工的公共服务、城市配套建设等方面的不足曾一度造成技术和管理人才的流失，严重制约了企业的发展和转型升级。可以说，正是企业转型发展的压力和扩大再生产的需求提升了用工需求，倒逼晋江市全面提升公共服务，为稳定各层次的人才队伍提供了外部保障。
随着自主品牌的建立和企业规模的扩大，晋江市为保障农工的“同城同权”与“同城同待遇”也提供了稳定的制度支持。事实上，公共服务均等化与企业转型、城市转型是可以相互促进的，新型城镇化也能够同时兼顾效率与公平。“晋江经验”带给我们的启示在于，地方政府应该切实转变发展观念，不应只考虑短期的财政负担，须知农民工是城市长远发展的重要动力和宝贵资源；应该切实转变政府职能，去除利益主体身份，在教育、社保、住房、医疗卫生等方面完善公共服务。
进一步推动外来人口市民化的政策建议
晋江市以户籍改革为核心，从基本公共服务均等化、城市转型、创新品牌等方面推出了一系列有效措施，为农民工融入晋江提供了政策保障。经过多年努力，晋江市的产业发展和农民工的市民化已经开始初步形成相互促进、良性循环态势。不过，“晋江经验”的成功，也在相当程度上依赖于其品牌经济的成功和地方政府自主服务的意识，有其一定的特殊性。本质上来讲，以人为核心的新型城镇化不可避免地要涉及利益格局的调整。基于在各地的实地调研，我们认为，要实现新型城镇化的理念，进一步推动外来人口市民化在全国其他城市落地，还需要在体制层面，从转变政绩考核方式、强化中央统筹、改变资源配置方式、深化社会治理等方面，进行相应的调整。
1.以人为核心的城镇化，就是推动农民工的市民化，就是推行基本公共服务的均等化，这同时也推动了地方政府发展观念的转变，由“为民做主”转变为“为民服务”，强化了服务主体意识。并不是所有的地方政府都能如晋江那样，自觉履行公共服务职能。相反，不少地方政府作为利益主体，片面追求GDP和财政收入增长，而在推动农民工市民化和公共服务均等化方面，斤斤计较于利益得失。因此，我们要在综合考虑当地经济发展水平、农民工占常住人口比重等情况下，以新型城镇化——农民工的市民化和基本公共服务均等化为标准，倒逼地方政府冲破思想观念的障碍，突破利益固化的藩篱，实现行政职能转变。
2.强化中央统筹，在教育、社保等公共服务方面，推动教育和人社部门财权、事权相统一。如果教育、社保等公共服务缺乏全国层面的统筹，很有可能形成“洼地效应”，使农民工进一步向公共服务完善的地区聚集，最终使得这类地区的公共服务供给质量下降，财政负担无限加重。实际上，在晋江部分地区，公办学校学位紧张的情况也已出现。如果缺乏全国层面的统筹，还将导致农民工的社保接续困难、信息难以共享、各地教育负担不均衡、农民工子弟就学升学权益难以保障等问题，最终影响人口自由流动、影响劳动力市场资源的优化配置、影响农民工的市民化。在教育、低保、救助等基本公共服务层面，建议由中央政府根据常住人口统一拨付相关经费。在中央兜底保障的前提下，地方政府根据地方经济发展和财政收入情况，完善相关基本公共服务。在社会保障方面，逐步实现社保基金从地方统筹到省级统筹最终上升到全国统筹，将地方政府对于社保基金的控制权收归中央。

3.改变资源配置方式，应该以常住人口而非户籍人口为依据，配置公共服务资源。我们在晋江调研时发现的两个现象值得注意。第一，在农民工市民化方面，当地政府同时推行“落户和以居住证为依据配置公共服务”和“‘无房’也可申请落户”两大举措，结果发现，外来人口的落户意愿并不是非常高，但是在新农合医疗保险和城乡居民养老保险方面的诉求意识却极其强烈。所以，与其说农民工对落户有需求还不如说是对与户籍挂钩的公共服务有强烈需求。因此改革本质不仅在于推动农民工落户，而且更重要的还在于以常住人口配置基本公共服务资源。我们基于对一项全国性大样本调查所得数据的研究发现：农民工的流动性质，使其会失去在某一固定城市落户的兴趣，当然，他们同时也不愿放弃自己在农村老家的土地。
第二，当地官员和普通公务员普遍反映，由于政府机关的人员编制都是以户籍人口为依据，他们的工作非常繁重，公共服务供给受到限制，比如在公共安全方面，当地政府只有通过招聘协警、治安员，来弥补常规警力不足的现状。究其根源，户籍制度是计划体制的产物，在劳动力市场高度流动的社会，应该以当地常住人口而非户籍人口配置公共资源，应该剥离与户籍相关的福利和公共资源配置，还户籍以人口登记的本来面目。
4.吸纳多元社会主体参与，通过建立常规协商机制、引入专业的社会服务力量，充分发挥社会治理在新型城镇化过程中的积极作用。以人为核心的新型城镇化过程不可避免地涉及到利益调整，除了自上而下转变政绩考核方式、强化中央统筹、改变资源配置方式外，自下而上地吸纳多元社会主体的参与同样非常重要。晋江市在以加强财政投入推动农民工市民化外，还以政府购买社会服务的方式，在社区工作层面引入社会组织和社会工作，进一步促进外来人口融入当地社会，强化了农民工的“融得入”趋势。尽管如此，农民工群体的自主参与意识尚未被充分激发，以工会、集体协商为核心的常规劳资利益协商机制尚未建立。即便在调研走访的一些知名品牌企业中，我们发现，工会里的专职干部非常少，工会主席仍由企业管理层兼任。应该充分认识到，农民工的市民化，不仅需要城市公共服务和社会服务层面的配套，在企业层面通过常规协商机制有效推动工人分享企业发展成果，同样是其融入城市的重要经济前提。
总体而言，晋江市先行先试的新型城镇化工作，已取得不少成效，值得有关城市借鉴。同时，“晋江经验”也告诉我们，通过财政投入推动农民工的市民化，与产业转型、城市转型和企业发展并不必然冲突，其间可以体现出共存共进的关系。当然，我们也应该认识到，地方政府的观念转变、职能履行只是新型城镇化的必要前提之一，要推动以人为核心的新型城镇化真正落地，还需既自上而下地改革相关体制，又要自下而上吸纳多元主体参与社会治理。

作者：张　翼　汪建华　吕　鹏
作者单位：中国社会科学院社会学研究所

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