发 展 研 究 参 考

2013年第5期（总第13期）

编印 2013年11月

政策性金融促进产业机构优化升级研究

华中科技大学 张建华

当今世界经济中，市场经济占主导地位，市场在资源配置中起基础性作用。但是，由于市场失灵等原因，即使是在社会经济发展程度很高、市场机制十分健全的发达国家都有必要发展一定程度的政策性金融。政策性金融最初在发达国家成立，成立的目的主要是为了弥补市场的失灵，弥补市场机制的不完善性，比如法国于1861年成立了国家储备基金（简称CDC），美国20世纪60年代就有联邦信贷结构（简称FCA），从事政策性业务。而在发展中国家，政策性金融除了有弥补市场失灵的作用外，还承担着完成国家产业政策，实现产业结构升级调整的功能。比如亚洲的政策性金融始于20世纪50年代，其中以日本、韩国的政策性金融为成功性代表，政策性金融对于他们尽快从“二战”的创伤中经济的恢复，以及快速实现产业结构升级调整起到了关键性的作用。在我国,四大商业银行具有国有性质，一直长期承担着政府的某些政策服务功能。直到20世纪90年代中期,《中华人民共和国商业银行法》颁布后，国家逐步分离商业银行原来肩负的政策性功能，相继成立了国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行，构成了我国政策性金融的主要机构。国家开发银行主要从事国家重点建设项目的贷款；中国农业发展银行从事国家粮油储备、主要农副产品收购及农业开发方面的政策性贷款业务；中国进出口银行主要负责成套机电设备进出口的政策性贷款业务。成立至今，三家开发性政策金融机构对贯彻国家产业政策、支持地区经济发展发挥了重要作用，从不同侧重点支持了产业结构的升级和经济发展。中国农业发展银行和中国进出口银行主要通过支持农业和国际贸易的发展，改变需求结构，从而影响产业结构的变动。相对而言，国家开发银行业务主要集中于基础设施、基础产业和支柱产业，其对产业结构升级调整的影响更为直接和广泛。因此，本研究选取国家开发银行作为我国政策性金融的代表进行分析。

本报告着重探讨政策性金融(特别是开发性金融)对产业结构升级调整影响的作用机理，接着对日本高速成长时期的政策性金融对产业结构调整的影响进行经验总结。然后利用我国政策性金融, 并以开发性金融(国家开发银行)的数据实证考察我国政策性金融对产业结构升级调整的影响效果, 最后在此基础上进行总结并提出政策建议

一、政策性金融促进产业结构升级调整的机制与途径

产业结构的升级调整离不开金融体系的资金支持。金融体系通过减少交易成本、提高储蓄转化为投资的比率、改善经济运行环境来促进经济增长和产业结构升级。不管传统产业的升级改造或退出，还是优势产业的培育和发展，都需要来自金融体系完整而便捷的金融服务。

(一)政策性金融促进产业结构升级的作用机理

1、促进重点产业和新兴产业的发展

政策性银行大多服从国家的产业政策，是国家推行产业政策的重要工具。政策性银行的贷款，一般期限长、金额大，其业务动向往往成为产业发展的信号，可以对商业性金融机构产生诱导作用，引导商业性金融机构向其贷款企业发放新的贷款。作为重点产业和新兴产业的企业，则能以较低的筹资成本从政策性金融机构和商业金融机构获得大额的设备更新贷款，从而生产规模得以扩大，有利于通过重点产业和新兴产业的发展达到产业结构的高级化。

2、诱导效果，实施在产业结构升级中的国家意图

政策性银行可以利用其在信息生产上的优势，筛选优良企业，审查企业投资项目的可行性和企业经营管理是否稳健，并实施相应的贷款后期检查和监督。政策性银行通过贷款发放和信息生产活动诱导、带动商业银行向贷款企业融资，产生诱导效果。因为政策性银行的信贷活动向商业信贷市场传递着两方面的信息：一是借款企业所在行业属于政府的产业政策拟支持的行业，前景不错；二是该企业的信用情况和还款能力较好。这两方面的信息无疑会诱导商业性银行的信贷资金跟随政策性银行逐渐投向相关产业，从而达到实施国家产业结构调整的意图。

由于政策性金融机构不是纯粹的盈利机构，因而一旦它涉足某一企业，将会产生信息的“溢出效应”。表现为两方面：一是对民间投资的诱导效应导致投资的乘数效应；二是对商业银行的诱导效应，因为政策性金融的项目，既符合国家产业政策，又有良好的业绩，商业银行自然愿意搭便车随之跟进。当然，企业优良业绩是政策产生信息“溢出效应”的关键和前提，企业优良业绩的保证一是符合国家产业政策，二是和政策性金融机构自身的现代化管理水平和市场化的资金运用有关。

3、与商业性金融的互补来促进产业结构的升级调整

政策性金融与商业性金融机构之间的关系，不是简单的竞争关系，更多地发挥着合作和补充作用。商业性金融机构由于长期资金供给能力和风险承担能力不足等原因，对企业的融资主要是短期贷款，不能充分满足企业设备投资资金的需要。而政策性金融机构由于有政府信用的担保和经营原则的非赢利性，可以主要从事长期投资，这样就可以对主要进行短期融资的商业银行进行补充，弥补金融市场上长期资金的供给不足。传统的商业性金融机构对高风险的高科技产业以及投资回收期较长的基础产业的融资缺乏足够的动力，而政策性金融就可以在这方面发挥“质”的补充功能。政策性金融在产业结构升级调整中发挥了提供长期资金和补助金的效果，在“量”和“质”两方面对商业性金融的融资进行了补充，通过长期资金的提供和补助金的发挥，保证了基础设施和重点产业的成功建设，而这些又是产业结构顺利调整的重要条件保证。

4、行为推动信用建设，提高资金的使用效率

政策性金融是国家推行产业政策的重要工具，其业务动向往往成为产业发展的信号，也是政府承诺的有形证明。政策性金融的业务利用政府的组织优势，通过与政府达成投资共识，由政府对项目的风险进行过滤，并对私人投资形成集聚效应，降低项目的成本和不确定性，提高投资成功的可能性。另外，在经济转轨过程中，信用缺损与制度落后是制约经济发展的最大“瓶颈”。作为市场的建设者与制度的推动者，政策性金融最终目标是建设一个完善的市场经济体系，补充市场而非替代市场。因此，政策性金融以政府信用为基础，以准政府的金融机构参与运行，具有弥补体制和市场缺损的组织优势。将政府信用运用于国家、地区和产业的重大项目融资中，承担大额集中长期风险，而且在融资过程中，培养融资主体的信用，积累其声誉资本，促进信用形式向高级阶段演化。通过促进各类信用平台的建立与完善，促进投融资体制的畅通与完善，着力构建微观体系的金融基础设施，以信用建设为核心来弥补体制和制度缺陷，在此基础上不断提高地方政府和企业对信用建设的认同度，同时将其转变为信用优势来推动信用建设，从而使社会信用体系的建设获得制度保障和持久动力，并最终推动产业结构的升级调整，促进经济发展。

（二）开发性金融推动产业结构升级调整的影响机制

1、开发性金融的供给特点

关于金融发展与实际部门的关系存在两种模型：金融供给导向型和实际部门需求跟进型。所谓金融供给导向是指，金融机构的成立以及他们提供的资产、负债和相关的服务是先于其他部门对其需求的，尤其是在现代化的、增长促进型的部门产生的金融需求。金融发展通过几个渠道影响实际经济增长。例如国内金融市场的形成可以提高资本积累的效率，金融中介可以促进提高储蓄率以及投资率。现代化的金融系统通过把资源从落后的部门转移到先进的部门，从而在促进经济增长方面起到了作用。

在我国，开发性金融主动运用国家信用，在存在市场缺损的地方建设市场，在有市场的地方充分利用市场。国家开发银行进入的领域都是商业银行不愿进入的基础型产业和大型基本建设项目，在这些领域中，国家开发银行以实现政府目标为宗旨，引导资本投向国家鼓励的产业。从本质上说，我国开发性金融配合了国家的产业政策。作为一个后发展国家，在工业化初期和中期金融体系不够完善，基础性产业急需大量的长期资金，然而市场发育落后，只靠市场配置资金来调整产业结构，时间成本太高。国家通过建立开发性金融机构，制定产业政策来有效地引导市场，有助于经济发展和产业结构调整。

2、不同产业发展阶段的金融需求特点

一个国家的产业结构演进过程是农业——轻工业——重化工业——高技术产业——服务业。根据生产过程中要素投入比例的不同，这些产业被划分为劳动密集型产业、资本密集型产业和技术知识密集型产业。一般认为轻工业属于劳动密集型的，典型的例子如日用化工、纺织业；重化工业属于资本密集型的，譬如电力、石化和汽车；高技术产业属于技术知识密集性的，如信息技术产业、生物技术和新材料。这些产业的发展对金融资源的需求程度取决于各自的产业特点，因此可以从产业属于何种要素密集类型来判断各产业的金融需求。

产业发展的不同阶段具有不同的金融需求特征。产业结构演进的规律是所有产业成长、成熟、衰退和淘汰的动态变化过程。例如，处于产业成长期的时候，企业需要不断扩大生产规模，就需要连续的资金投入，自身资本积累的稀少以及发展的前景不确定性存在，使企业通过抵押、担保等方式来获得发展所需要的资金存在障碍；进入产业成熟期后，稳定的经营业绩引起资金周转率的提高和利润留存的增加使得其可以通过内部融资满足对资金的需求，尤其是该阶段企业已经获得了良好的社会信誉和银行信用，使得其对资金的需求可以很容易通过外部融资得到满足；而到了衰退期的产业，由于市场需求锐减，企业会迅速缩减投资规模和收回投资，转而投向其他具有发展前景的产业，进入新一轮的产业循环，新兴产业的发展又会对资金产生新的需求。

3、开发性金融促进产业结构升级调整的途径

产业结构的调整本质上是资源在不同产业之间的转移以及资源生产效率的提高。产业结构升级包括产业结构的高度化和合理化，是实现产业结构与资源供给结构、技术结构、需求结构相适应的状态。无论是产业间比例的合理化，还是产业结构质量的提高，都离不开金融的支持。而开发性金融主要通过四种途径促进产业结构升级调整。

（1）挑选支柱产业支持，提高资源配置效率

开发性金融机构在长期的投融资活动中积累了有关各行业的丰富信息，能够比较准确地把握产业活动的现状和未来趋势，获取的信息具有很强的“溢出效应”，它能够将政府的产业政策意图向市场传递，民间金融机构观察到开发性金融机构的投资行为，会以此作为自己投资的参考。这样支柱产业就会获得快速发展所需的巨额资金，并带动劳动资源转移到相应的产业部门。随着产业结构的不断调整，劳动和资本从生产效率低的部门转移到生产效率高的部门。

（2）大力支持基础设施建设，带动关联产业发展

基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，是经济增长和社会发展的必要前提。基础设施项目通常具有投资规模大、建设周期长的特点，这就要求市场上有长期资金来源的提供者。开发性金融机构便担当了基础设施建设的投资者。基础设施发展将通过产业间的关联效应带动和促进产业结构升级。通过前向联动效应，基础设施产业的发展为国民经济中的其他产业部门提供了基础性服务，从而推动其他产业的产出增加。如道路的贯通、管道铺设等为社会生产所提供的服务而创造的间接效益，体现着基础产业部门对其他部门的支持。通过后向联动效应，基础设施产业的发展需要相关部门提供必要的原材料、资金、技术和服务，从而带动相关产业的发展。

（3）以融资推动信用建设，降低交易成本

我国开发性金融机构的运行模式是：“政府选择项目入口——开发性金融机构孵化——实现市场出口”。其中，“开发性金融孵化”最为关键。这一环节，开发性金融利用组织增信，将国家信用、国家开发银行信用和地方信用相结合并转化为企业的信用。由于有地方政府的担保，企业可以更容易地从开发性金融机构以及市场上筹措资金，并且资金成本也会相应降低。随着融资问题的解决，市场上一批批企业发展起来，形成一个产业集群。大量企业集中在一起，即展开激烈的竞争，又进行多种合作，这种合作又竞争导致企业间的互动互助、集体行动。这可以使信息交流更顺畅，减少信息搜寻和交易成本，提高生产率；可以促进技术创新、加快知识技术的传播，从而带动经济发展和产业结构升级调整。

（4）弥补商业性金融的不足

商业性金融机构不愿意承担长期风险，对企业的贷款主要是短期的。而政策性金融机构由于有政府的担保和保本微利的经营原则，主要从事长期投资，这样就解决了金融市场上长期资金供给不足的困境。政策性金融机构主要以贯彻国家产业政策和区域经济发展政策而在特定的领域或地域进行融资，以此协调经济发展，促进产业结构升级。政策性银行依据政府指定的经营业务范围和贷款政策对不同产业和行业的发展进行鼓励或限制，表现在对淘汰落后产业、限制过度发展的行业的贷款额度，而对发展潜力大、在长期具有很好社会效应的基础性产业、风险大的高新技术产业或新兴产业以及投资不足的公共行业予以资金支持，以促进产业结构的优化。

开发性金融促进产业结构优化除了具有政策性金融的弥补商业性金融的市场缺损之外，由于它还讲究市场业绩，良好的市场业绩是开发性金融诱导其他金融机构的必要条件。开放金融机构的业务本来反映了国家的产业政策意图，具有很强的信息溢出效应。其他金融机构通过观察开发性金融机构的投资行为和经营成果作为自己决策的参考，如果开发性金融机构投资的工程项目符合国家的产业政策，又有良好的业绩，其他民间资本自然有意愿跟进，对相关项目提供贷款。

二、政策性金融促进日本产业结构升级调整的经验与启示

在战后日本的高速成长时期，日本政府为了促进出口，扶植基础产业和重化工业等产业的发展，促进产业结构的快速升级调整，实施了大规模的政策性金融计划。

1、日本政策性金融体系

为了加快产业结构的升级调整，促进经济的快速回复与发展，日本政府建立了比较完整的政策性金融体系，即著名的“二行九库”，具体包括日本输出入银行、日本政策投资银行（或日本开发银行）、日本国民金融公库、住宅金融公库、农林渔业金融公库、中小企业金融公库、北海道东北开发公库、公营企业金融公库、环境卫生金融公库、冲绳振兴开发金融公库、中小企业信用保险公库。

其中，日本开发银行于1951年4月成立，是最重要的政策性金融机构，它依据政府制定的产业政策，为产业发展、设备购置和更新、城市基础设施建设、新技术开发等提供长期资金支持。在第二次世界大战后的初期，政策重点是恢复重建，实施所谓“倾斜生产方式”，所以日本开发银行的贷款投向主要是电力、煤炭、钢铁等基础性行业。到了20世纪60年代，为了实施“国民收入倍增计划”，该行将信贷资金投向转向了机械、石油化工、汽车制造等重点行业。

这些政策性金融机构根据政府的一般预算、各自的特别预算和财政投融资计划，着眼于产业发展基础的巩固和产业核心竞争力的形成，向基础产业和重点产业提供大量的资金支持，既诱导商业性金融的跟随，又对商业性金融起到补充作用，促进了有关产业的发展。

2、日本政策性金融对产业结构升级调整的影响

二战结束到20世纪50年代，是日本经济的回复重建时期。日本开发银行主要对电力、煤炭、海运、钢铁等所谓的基础产业提供支持资金。为了改善产业质量和振兴技术更新，陆续出台了谋求重点产业发展的政策。这些措施对于日本从战前的以农业、轻工业为主的产业结构状态，快速向重化工业发展的产业结构调整起着积极的促进作用。

60年代到80年代，日本经济开始向“知识密集型”产业转变。70年代初，日本基本完成了产业结构的重化工业过程。进入70年代以后，由于石油危机、日圆升值，日本经济增长率趋于下降。1971年，日本产业结构审议委员会在咨询报告中提出了发展知识密集型产业的四个方面：研究开发工业、高级装配工业、时兴型工业和知识产业，通过国际水平分工和知识融合化来促进日本产业结构的新发展。在这一时期，政策性金融重点发展了包括汽车、纺织、石化等在内的制造业，并将能源供应和能源保护作为重要任务，支持了日本产业结构重化工业化进程的完成。首先是直接效果，这些政府金融机构直接向需要支持和扶植的产业提供了大量的长期资金，使得这些产业和部门的核心企业的设备投资和扩大再生产活动能够顺利进行。其次是作为间接作用的诱导效果，政策性金融机构对有关企业的大额信贷资金投入，给这些企业贴上了高成长性的标签，客观上带动了商业性金融机构对这些企业的竞争性贷款，很多金融机构因此在贷款时简化程序、放宽条件。这样直接效果和间接效果相结合，使得对重点产业的“倾斜融资政策”得以有效实施。另外，日本开发银行采取了贷款利率比一般商业金融机构低三四个百分点的做法，大大促进了重点产业和战略产业投资效益的提高和产业规模的迅速扩张。

20世纪80年代以后，日本经济经历了“泡沫经济”和持续衰退，产业结构升级受阻。产业结构中缺乏像高速增长时期带动整个经济发展和技术进步的主导产业。而同期美国在高技术产业的发展上取得了快速的发展，其中与信息技术相关的产业比重在制造业中超过30%，极大促进了整个经济的持续增长，而日本这一比重仅为10%。80年代以后，日本政策性金融的业务重点在于促进外国对日本的直接投资，加速城市化进程，改进城市建设等。在90年代金融自由化和全球化进程不断加深的背景下，以生物、计算机为代表的高新技术产业成为推动“新经济”发展的主导产业。但在这一阶段，日本的政策性银行仍然按照政府的要求，极力扶持帮助一些竞争力不强的传统企业，未能根据市场竞争规律实现优胜劣汰，配合产业结构的调整和升级换代，促使日本经济陷入长期的衰退。

3、启示

日本政策性金融在其产业结构升级调整中总体上发挥了重要的影响作用。因为作为战后的新兴工业化国家，其产业结构起点很低，如果要像西方发达国家那样完全依靠市场的力量来完成产业结构的升级调整，必然要经历非常漫长的阶段，甚至可能还达不到理想的效果。配合国家的产业政策而成立的政策性金融，通过对基础产业及重点产业的大力支持，促使这些在产业结构升级调整中的关键产业迅速发展，从而加速了整个产业结构的升级调整，最终取得了经济的快速发展。但是，政策性金融的支持也要根据市场的变化做出动态的调整，否则不仅不能促进产业结构的调整，还会阻碍产业结构的正常调整，日本20世纪80年代后出现了经济的缓慢，其中一个重要的原因就是政府没有适应性地调整政策性金融的支持导向，还在惯性地维持对一些原来的主导产业提供大力支持，从而导致了产业结构升级调整的缓慢和经济发展的停滞。

三、我国政策性金融对产业结构升级调整影响的经验分析---以开发性金融为例

为了和商业银行对产业结构升级的影响的分析相区别，我们选用《中国金融年鉴》中国家开发银行的贷款额作为政策性金融的代理变量，用来衡量政策性金融对产业结构升级调整的资金支持。因为我国从1994年开始才设立政策性银行，所以选用数据的时间范围从1994年开始。

1、政策性金融贷款率与产业结构优化率之间的因果关系

首先考察政策性金融贷款率与产业结构优化率之间的关系。结果发现，政策性金融贷款率对产业结构升级调整有一定的作用，当政策性金融贷款率上升1%时，产业结构优化率提高0.3378个百分点。但从格兰杰检验的结果看，二者只表现出一种单边的关系，即产业结构升级调整是政策性金融的格兰杰原因。这就说明：我国政策性金融对产业结构升级调整的支持属于“需求拉动”型的支持，即一般是根据国家先制定好的产业政策来进行相关基础产业和重点产业的被动支持，所以产业结构的变动导致了政策金融的供给变动。

2、开发性金融对产业结构升级调整影响的进一步分析

对于开发性金融机构的发展水平的测度，涉及到开发性金融机构对经济活动的资金支持力度和开发性金融机构自身的发展水平两个方面。这里选取国家开发银行1998-2009年的“贷款余额”和“年度累计贷款额”作为开发性金融机构对两基一支等领域的支持力度的衡量指标，选取国家开发银行的“不良贷款率”和“年度净利润”作为其自身经营状况的衡量指标。数据来自《中国金融统计年鉴》（1999—2010年）。

进一步选取全要素生产率（TFP）来衡量产业结构的升级调整。对全要素生产率解释最多的就是技术进步、制度创新和资源更加合理的配置。然而产业结构升级包括了产业结构高度化和产业结构合理化，技术进步体现的是产业结构高度化，资源更加合理配置体现的是产业结构合理化。我们研究了1998年—2009年产值结构系数、就业结构系数和中国全要素生产率的变化趋势。

从产值结构变化看，在所选取的数据年份内，第一产业的产值比例一直处于下降状态；第二产业的产值起初呈现下降趋势，最近几年又上升，然后基本保持在47.5%左右。第三产业的产值比例一直呈现上升趋势，突破了40%，达到2009年的新高43.4%。这种变化趋势符合配第——克拉克定理，说明我国的产业结构在向高级化水平调整。从就业结构图来看第一产业吸纳的就业人数最多，第二产业吸纳的就业人数最少。就业比例明显与产值结构比例不相匹配，第一产业的产值比例最小，第二产业的产值比例却是最高。说明我国的产业结构虽然处于升级状态，仍然还不是很合理，需要进一步调整。全要素生产率综合衡量了产业结构高度化和合理化，研究表明：全要素生产率最初有下降的情况，整体上呈现上升趋势，表明我国的产业结构调整有明显的效果。

3、实证结果的进一步分析和说明

回归结果表明，我国开发性金融对产业结构升级起到了促进作用。国家开发银行的贷款规模的扩大，全要素生产率就会提高，此即说明技术进步了，劳动和资本的生产效率更高了，资源的配置更加合理，产业结构向着更加高级化的水平调整。从国家开发银行的贷款余额的系数上看，贷款余额变化1个百分单位，全要素生产率就上升0.1694，国家开发银行的年度新增贷款每增加1个百分单位，全要素生产率就上升0.0593。国家开发银行对两基一支领域、中小企业以及高新技术产业等具有融资难度但整个经济具有正外部性的贷款大力支持，非常好地促进了这些产业的发展和引起相关联产业的发展，并带动社会资源投向基础性产业。比较国家开发银行贷款余额和年度新增贷款额的系数，可知前者明显大于后者。国家开发银行的贷款余额是以前年度贷款的累计，而年度新增贷款只是当年发放的贷款，这说明，国家开发银行的贷款余额对全要素生产率的影响更加大。可以理解为，开发性金融活动对全要素生产率的影响有滞后效应和累积效应。

贷款额度反应的是国家开发银行对其投资的产业的支持力度，是数量上的体现。不良贷款率则是贷款质量的体现，和国家开发银行选择投资具有前瞻性，突出了其经营水准的提高。全要素生产率与不良贷款率之间具有反向的关系。不良贷款率每下降1%，全要素生产率将提高0.2372%。国家开发银行自从从事开发性金融活动之后，不良贷款率逐年下降，只有个别年份出现反弹，但是仍然在很低的水平，而我国的全要素生产率在1998年以后呈现出上升趋势。开发性金融活动促进了我国产业结构升级。

四、 研究结论与政策建议

本报告考察了政策性金融（特别是以国家开发银行为代表的开发性金融）促进产业结构调整升级的原理和机制，采用经验分析、定性分析和实证检验的方法，总结了日本经验教训，着重研究了我国开发性金融对产业结构升级调整的实际成效。相关结论如下：

第一，政策性金融在一国产业结构升级调整中也起着非常重要的作用。特别是在我国这样的发展中国家中，政策性金融对于我国顺利快速地实现产业结构升级调整具有更加重要的意义，政策性金融主要通过信息溢出对商业性金融机构产生诱导作用、弥补商业性金融长期投资不足、推动信用建设以提高资金的使用效率等机制，影响着基础产业、基础设施和重点产业的顺利建设，从而保障产业结构升级的顺利实现。

第二，战后日本政策性金融对其产业结构升级调整的经验，对我国正确实施政策性金融在产业结构升级调整中的影响具有很好的借鉴意义。即政策性金融可以通过积极配合国家的产业政策，加速现阶段我国产业结构的升级调整步伐，但是我们也要谨防日本20世纪90年代后经济停滞的事件在我国重演，即要适时地根据经济发展阶段的不同调整产业支持的重点，始终以市场作为资源配置的主要方式，政府的干预也要建立在市场机制的基础上进行，否则可能会违反市场选择，阻碍产业结构的合理调整。

第三，我国的政策性金融和产业结构优化升级调整之间存在着长期稳定的关系。但格兰杰检验的结果表明产业结构升级调整是导致政策性金融增加的格兰杰原因，这说明了我国的政策性金融对产业结构升级调整的支持是一种“需求诱导”的被动支持模式，符合我国现阶段国家为了加快产业结构调整的步伐，往往先期制定各种产业发展和调整的政策，而政策性金融更多地是配合国家产业政策来进行融资供给的现状。政策性金融通过对基础设施、基础产业和重点产业提供长期资金支持，影响着我国产业结构的升级调整，但是目前我国的政策性金融对产业结构的影响更多地表现为一种被动适应特征，缺乏主动影响产业结构调整的机制和动力。

第四，我国开发性金融对产业结构升级起到了累进的促进作用。国家开发银行的贷款规模的扩大，全要素生产率就会提高，资源的配置更加合理，产业结构向着更加高级化的水平，但开发性金融机构的贷款业务对产业结构升级的影响并不是立竿见影的，而是一种慢慢积累的效应和滞后效应。这说明，这些需要长期融资支持的基础产业和高新技术产业的发展和成长是需要社会提供大量、源源不断的资金，当这些产业成长起来之后却能迅速带动整个经济的发展和产业结构升级。良好的社会效应是开发性金融机构对这些领域提供长期融资的基础，开发性金融机构的经营业绩是民间资金进入这些领域的风向标。

国家开发银行作为一个兼具市场和财政特征的开发性金融机构，在实施国家产业政策，促进产业结构升级方面具有特殊的作用。为了进一步发挥其作用，我们特提出如下几点建议：

1、加快完善政策性金融的自主经营机制，积极发挥其主动诱导功能。由于目前我国政策性金融的资金来源渠道主要是向商业银行发行金融债券募集，商业银行在政策的压力下不得不认购并为此倒贴利差，政策性金融机构又以低于筹资时的利率放款，由于政策性金融机构的自主经营机制还有待进一步完善，对所投资项目进行调研、分析、评估及风险管理方面的一系列功能还不健全，项目的决策实际上是由国家有关行政部门确定项目后，政策性金融机构提供资金。这样的项目决策权和贷款责任不对称，势必影响到重点项目建设资金的使用效益，长期下去不利于政策性金融的发挥。所以要借鉴日本发展的经验教训，政策性金融的资金支持要体现国家的产业结构调整方向，但具体选择贷款企业时，要由政策性金融根据市场原则自主进行选择。另外，政策性金融要积极发挥信息诱导的功能，引导商业性金融机构跟进一些符合国家产业发展的长期、大额、集中的资金供给领域，以保证产业结构升级调整的资金需要。

2、开发性金融支持的主导产业在不同的经济发展阶段应作出相应的调整。开发性金融支持的领域应该有服有控，它体现和支持了政府的产业政策意图，对于基础设施等薄弱领域应该大力支持，对于主导产业的支持应该谨慎选择，对于过快发展和过度被投资的领域应该减缓投资速度和缩减投资额度。随着产业结构向着高级化演进，开发性金融的支持领域和业务重点应及时转向新兴主导产业，加大对这些新兴主导产业的投资力度，以便能够继续有效发挥其先导性作用，引导资源投向的合理化和资源利用的高效化。开发性性金融应实实在在做到“规划先行”，避免成为落后产业和衰退产业的保护者。在我国经济发展的当前阶段，开发性金融应该全力支持铁路、电力、公路、城市等重大基础设施建设，对于主导产业的识别应该根据 “转型升级、提高产业国际竞争力”和“推动服务业大发展”的目标前景，要实现从“制造大国”到“创造大国”的转变，积极推进新型城镇化进程，加强对我国战略新兴产业如新能源、生物、高端制造、新材料、新能源汽车、新一代信息技术等产业的支持，加快促进其形成主导性产业。

3、开发性金融应加大对我国农业现代化的支持力度，促进与新型工业化城镇化和信息化的协调同步发展。在我国虽然有一家专门的政策性性银行——中国农业发展银行来支持农业发展，但是自从1998年调整信贷业务后，农业发展银行的信贷资金绝大部分分配到粮棉油流通领域，并实行收购资金的封闭运行。这种业务模式功能单一，与农民之间没有实质性的资金借贷关系，不能满足农业产业升级的中长期资金需求，对农业的发展贡献非常薄弱。针对我国农业基础设施薄弱、农林水利设施落后以及农业生产技术低下的问题，国家开发银行必须配合国家的支持三农的政策，落实对三农和民生基层业务的融资支持。国家开发银行对农业的贷款比例虽然逐年上升，但是比例很小，还不到总贷款额的1%。如果能够加大对农业现代化的支持力度，促进新四化同步发展，那么开发性金融将领引整个国家转型发展、跨越中等等收入陷阱。

4、开行应加强市场业绩，引导社会资金流向基础部门。良好的市场业绩才能体现出开发银行在基础部门获得了投资效益，随着基础部门的工程项目逐渐成熟，其正外部性也开始显现。项目的未来的盈利性逐渐明朗，社会资金由于其本身的逐利性，将介入项目的投资。这样，开发性金融不仅解决了其投资模式的最后一个环节“实现项目市场化出口”，而且随着一系列配套基础部门建设的跟进，形成集聚效应，将会带动经济快速发展。其他主导或支柱产业部门也会随着基础设施的逐渐完善得以发展壮大，社会资源流向生产效率高的产业部门，最终带动产业结构升级。在我国现阶段，开发银行既要为实现政府的产业政策，又要保证一定的盈利性。所以开行要在实践和学习中，不断探索一条符合自身可持续发展的路子，充分利用国家信用，降低融资成本，加强风险管理，提高资产质量，充分发挥引导社会资金投资的先导性作用。

(本文系作者主持的国开行—华中大发展研究院一期合作项目子课题（15）“政策性金融促进产业结构优化升级研究”的成果之一。作者简介：张建华，华中科技大学张培刚发展研究院院长、湖北省重点基地创新发展研究中心主任，国开行—华中大发展研究院副院长，教授、博士生导师。)